为探索更多的农村产权特别是土地经营权融资路径与方法，本文以四川省德阳市开展的相关农村土地经营权融资实践为例证，进行了调研与思考，建议以此推进深化其他农村产权融资的工作。
基本情况
近年来，四川省德阳市积极推进农村产权交易工作，引进了成都农村产权交易所入驻德阳，合作成立了成都农村产权交易所德阳农村产权交易有限公司（以下简称“德阳农村产权交易所”）。2019年5月德阳农村产权交易所与相关银行机构协作推出了“农村土地经营权流转交易鉴证书抵押贷款”。其业务模式：由德阳农村产权交易所就相关的农村土地经营权与农户、农村基层组织、农业经营主体等方面涉及的政策、权利与义务关系等问题形成协同一致的意见，并由德阳农村产权交易所向农业经营主体颁发《农村土地经营权流转交易鉴证书》（以下简称“鉴证书”）；德阳农村产权交易所建立网络交易平台展示相关农村土地经营权鉴证书涉及项目的交易信息；农业经营主体以鉴证书为抵押物向银行申请抵押贷款。目前，相关银行已发放此类贷款9笔、金额160万元。这类贷款运用“银行+新型农业经营主体+农村土地经营权交易所”模式，一定程度上激活了农村土地经营权的市场活力，在解决农业经营主体“贷款难” “担保难”方面作出了有益的探索。
需要关注的问题
（一）农村土地经营权缺乏二次流转及多次流转的市场支持，给相关农村土地经营权抵押贷款的风险管理带来了一定的不确定性。通过对德阳农村产权交易所农村土地经营权交易信息的分析发现，目前农村土地经营权流转主要是一次交易，即从农村农户、村社组织流转交易给了农业经营主体，尚未发生农村土地经营权的二次及多次流转交易。由于农村土地经营权缺少二次及多次流转交易的市场支持，当农村土地经营权抵押贷款无法按约定归还本息的事项发生后，涉及的银行贷款就可能难以通过对所抵押农村土地经营权再次流转从而顺利收回贷款本息。这就给相关农村土地经营权抵押贷款的风险管理带来不确定性，必然会制约银行及其工作人员进一步加大农村土地经营权抵押贷款的力度。
（二）农村土地经营权的初始价值评估，缺乏专业服务体系的支持。不同地理区位、不同自然资源禀赋、不同经济社会条件等都会影响农村土地经营权的市场价值水平，这就需要有专业服务体系支持，给出相关农村土地经营权的初始价值评估数据信息，接受市场检验，从而推动相关的农业经营主体与银行合作确定其抵押的价值。但目前缺少这个专业服务体系，一方面，缺少专业的服务机构与人员；另一方面，农村土地经营权价值评估涉及因素多，花费成本高，而收益有限，其他的价值评估机构不愿意参与其中。
（三）鉴证书备案机制层级低，可能面临一定的法律与政策风险。目前，没有明确的法律法规对农村土地经营权流转交易鉴证书抵押登记行为进行规范，也无法律和政策授权明确的部门受理与监管此项登记业务。银行在办理贷款并对农村土地经营权实施融资抵押登记时，采取的是由德阳农村产权交易所在鉴证书的备注栏登记相关融资信息的方式，德阳农村产权交易所的登记行为是否具备对第三方的对抗效力，存在一定的法律与政策风险。
（四）缺少更多的风险分担机制支持。目前，针对农村土地经营权抵押贷款可能出现的风险与损失问题，暂无政府部门的风险补偿政策。同时，也无保险公司介入此类贷款的风险分担活动。
政策建议
（一）完善农村土地经营权的二次及多次流转机制。鉴于农村土地经营权自然属性强、差异性大、涉及政府监管因素多等情况，要实现农村土地经营权的二次流转及多次流转必然面临不少困难。为推动农村土地经营权能尽快实现二次及多次流转，建议发挥政府部门的政策性引导作用，由政府部门成立专门的公司，参与农村土地经营权的二次流转及多次流转；在银行被抵押的农村土地经营权二次流转及多次流转发生困难时，由该公司按照与银行约定的价值进行收购，从而使银行及时有效地处置抵押的农村土地经营权并回收贷款本息，打通农村土地经营权抵押贷款风险管理机制的“最后一公里”。
（二）完善农村土地经营权价值评估服务体系。建议政府部门结合当地的实际，组织制定农村土地经营权的价值评估标准和评估操作细则，组织设立专业性的评估服务机构开展相关农村土地经营权的评估工作，为农村土地经营权流转提供专业性的参考价值数据信息，从而推动农村土地经营权的价值发现更加科学、合理，体现市场性。
（三）完善鉴证书的备案机制。建议政府部门进一步梳理涉及农村土地经营权确权、转让、登记等方面的法律法规与政策，按照“依法授权、审慎鉴证、信息共享、有效管理”的要求，建立健全农村土地经营权流转交易过程中的鉴证、抵押登记管理工作制度。其中，依法授权是涉及农村土地经营权管理的各方（如农户、村社组织、基层乡镇政府、农村土地经营权监管部门等）。依法依规授权农村产权交易所在提供鉴证书活动过程中享有对农村土地经营权高效确权、登记等方面的权利；审慎鉴证是农村产权交易所在出具鉴证书的过程中全面落实好关于农村土地经营权管理的各项法律法规与政策规定；信息共享是农村产权交易所的鉴证信息与涉及农村土地经营权管理的各方依法合规全面充分共享；有效管理是政府部门采取措施全面监管鉴证书活动的各方面情况，从而防范好鉴证书信息与抵押登记信息管理中的法律与合规风险。
（四）完善农村土地经营权抵押贷款风险补偿机制。一是建议政府部门设立农村土地经营权抵押贷款的风险补偿基金，对银行办理农村土地经营权抵押贷款造成的相关损失给予一定程度的风险分担。二是引入保险公司保险保障机制，支持和鼓励保险公司将保险保障的经营行为嵌入到农村土地经营权抵押贷款活动中，发挥保险的风险分担作用，形成“政府+银行+保险”的农村土地经营权抵押贷款风险分担模式。
（作者单位：中国银保监会四川监管局德阳监管分局，淳道松系该局局长）
